广东德培律师事务所
当前位置: 主页 > 案例点评 >

安全生产法是否适用于监理公司

时间:2012-05-23 14:31 作者:郭忠革律师 点击:
         广东省广州市中级人民法院行政判决书

                               

   上诉人(原审被告):广州市某某区建设局

   被上诉人(原审原告):刘某某

   委托代理人:郭忠革律师。

  上诉人广州市某某区建设局因刘某某诉其作出行政处罚决定一案,不服广州市某某区人民法院(2005)法行初字第189号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

    案经原审法院审理查明:2005年1月15日,原告刘某某作为法定代表人的广州某某监理有限公司与某某东邦怡丰发泡胶有限公司签订《建设工程委托监理合同》,约定某某东邦怡丰发泡胶有限公司委托广州某某监理有限公司对其3号厂房、锅炉房工程进行监理。2005年4月9日下午,某某东邦怡丰发泡胶有限公司在建3号厂房工地的围护墙倒塌,发生一起5人死亡,22人受伤的重大安全事故。事故发生后,经广州市政府批准成立了以市安监局、公安局、监察局、建委、检察院、总工会及某某区人民政府等相关职能部门组成的广州市“4·9”重大事故调查组(被告广州市某某区建设局的副局长也是调查组成员之一),对事故进行调查。2005年6月1日,广州市安全生产监督管理局向广州市人民政府提交了《关于某某“4-9”重大事故审批结案的请示》(穗安监报[2005]14号),并将事故调查组2005年5月20日作出的《某某东邦怡丰发泡胶有限公司“4·9”重大事故调查报告书》作为请示的附件。2005年7月8日,广州市安全生产委员会办公室对市检察院、市监察局、市建委、某某区政府和各有关单位作出了《关于某某“4·9”重大事故有关责任人处理情况的通报》(穗安办[2005]44号),通知各单位,市政府同意结案,并将有关责任人的处理决定进行通报,其中建议某某区建设行政主管部门对广州市某某监理有限公司法定代表人刘某某处以100000元罚款。被告广州市某某区建设局遂于2005年7月26日对原告作出《行政处罚权利告知》(某建听告字[2005]第 27号),告知原告拟对其处以100000元罚款,并告知原告处罚的事实、理由和依据,以及原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。同日,被告将《行政处罚权利告知》送达原告。2005年7月28日,原告向被告提交了《申辩书》,认为被告作出处罚适用的依据错误,原告所在的单位广州某某监理有限公司在建设“某某东邦怡丰发泡胶有限公司3号厂房、锅炉房”工程中是作为施工监理方,不是《中华人民共和国安全生产法》第八十一条所称的“生产经营单位”,故原告作为监理方的法定代表人,不应当适用该法条,被告对原告将作出的行政处罚既无法律又无事实依据,不具有合法性,原告不同意接受该处罚,从而要求被告重新作出具体行政行为。2005年8月24日,被告对原告作出某建罚字[2005]第26号《行政处罚决定》,认为在建设“某某东邦怡丰发泡胶有限公司3号厂房、锅炉房”工程过程中,原告作为某某监理工程公司的法人代表,没有依法健全和落实安全生产责任制,日常安全生产监督管理不到位,安排已调出本单位的监理工程师冷冬灵为该项目的总监,但又未通知冷冬灵本人,造成了该工程总监缺位,对重大安全事故的发生负有主要的领导责任。经研究,对原告提出的申辩内容不予认定。被告遂依据《中华人民共和国安全生产法》第八十一条第二款的规定,根据穗安办[2005]44号通报的决定,决定对原告处以100000元罚款。2005年9月1日,被告将《行政处罚决定》送达原告。2005年1 O月24日,原告向被告交纳了100000元罚款。原告对前述处罚决定不服,诉至原审法院。

    原审法院认为:《中华人民共和国安全生产法》第九条规定,县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。《中华人民共和国建筑法》第四十三条规定,建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理,并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。因此,被告广州市某某区建设局对本行政区域内的建筑安全生产工作有依法实施监督管理的职权。《广东省安全生产条例》第三十一条规定,一次死亡三至五人或者重伤十至二十九人的,由县级以上人民政府组织调查,报地级以上市人民政府审批结案。某某“4·9”重大安全事故发生后,根据广州市政府批准成立了以市安监局、公安局、监察局、建委、检察院、总工会及某某区人民政府等相关职能部门组成的广州市“4·9”重大事故调查组,对事故进行调查。《中华人民共和国安全生产法》第八十一条规定,生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的,责令限期改正;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前款违法行为,导致发生生产安全事故,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,给予撤职处分或处二万元以上二十万元以下的罚款。本案中,2005年5月20日,事故调查组作出《某某东邦怡丰发泡胶有限公司“4·9”重大事故调查报告书》,2005年6月1日,广州市安全生产监督管理局向广州市人民政府请示结案。2005年7月8日,广州市安全生产委员会办公室作出了《关于某某“4·9”重大事故有关责任人处理情况的通报》,其中建议某某区建设行政主管部门对广州市某某监理有限公司法定代表人刘某某处以lOOOOO元罚款。被告对本案涉及的重大安全事故进行查处是正确的,但被告未对有关事实进行调查核实,仅凭上述通报就认定原告作为某某监理工程公司的安全生产第一责任人,主管安全生产的全面工作,没有依法健全和落实安全生产责任制,日常生产监督管理不到位,安排已调出本单位的监理工程师冷冬灵为该项目的总监,但又未通知冷冬灵本人,造成了该工程总监缺位,对重大安全事故的发生负有主要的领导责任,并依据《中华人民共和国安全生产法》第八十一条第二款的规定,对原告作出处以100000元罚款的行政处罚,事实不清,证据不足,依法应予撤销。被告应返还收取原告的100000元罚款。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目的规定,判决:一、撤销被告广州市某某区建设局于2005年8月24日对原告刘某某作出的某建罚字第27号《行政处罚决定书》;二、被告广州市某某区建设局自本判决生效之日起十日内返还原告刘某某交纳的罚款100000元。

    上诉人广州市某某区建设局不服原审判决,向本院上诉请求撤销一审判决,改判驳回被上诉人的诉讼请求。诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由:一审判决认定事实不清,适用法律错误。1、一审判决以上诉人未对本案事实进行调查核实,仅凭穗安办(2005)44号通报作出行政处罚属认定事实不清的认定是错误。上诉人不但是依据穗安办(2005)44号通报,同时还依据“4·9”调查组的报告,依据上述调查结果及处理意见对被上诉人作出行政处罚是符合法律规定的。强调一下我国安全体制问题。按照广东省及的安全生产条例中对发生安全事故后由政府组织有关部门对事故的发生原因进行调查,对事故由有者提出意见,处罚机关只需调查组查明事实及意见作出相应处罚即可。在本案事故发生以后,在调查过程中,上诉人只能作为调查组的成员参与调查,而无权调查,被上诉人已参与了调查活动,因此,对调查事实无需再核实。因此,被上诉人作出的行政处罚事实清楚,适用法律正确,请求二审法院予以维持。

    被上诉人刘某某答辩同意原审判决,但称:  一审判决的结果是正确的,但本案在表述上存在不当,仍存在如下问题:一、我方认为上诉人作出行政处罚没有法律根据,适用法律错误。上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第八十一条第二款作出处罚,我方认为属适用法律错误:1、作出处罚的行政管理相对人应当是生产经营单位,而无论是被上诉人作为自然人还是被上诉人单位或监理公司也好,都不可能是生产经营单位,被上诉人是自然人,被上诉人所在公司是监理公司,监理公司是从事监理服务行为,不是从事生产经营行为。2、上诉人某某区建设局以其行政职能,不能援引《中华人民共和国安全生产法》来作出处罚,因为能够以《中华人民共和国安全生产法》作出行政处罚的行政主体不应当是建设局,而应当是安全生产监督管理局。虽然安全生产监督管理局与上诉人都是行政机关,但不等于行政机关都随便援引哪一个法律进行处理,其所引用的行政法规必须与其行政职能相对应的。《中华人民共和国安全生产法》的适用行政主体只能安全生产监督管理局,而不是建设局;这从法律的上、下文都能得出合理的结论。3、即使被上诉人作为监理公司的法定代表人和负责人对本事故应当受到处罚,在适用法律上也不应当适用《中华人民共和国安全生产法》,也应当适用《建筑工程安全生产管理条例》;因为《中华人民共和国安全生产法》没有对监理公司及其工作人员在发生安全事故时应如何作出处罚规定,而《建筑工程安全生产管理条例》第57条当中明确规定了“违反本条例规定,…,造成损失依法承担赔偿责任”,也就是说,《建筑工程安全生产管理条例》对于监理公司出现安全事故的,对公司也好和个人也或都有明确的处罚依据,而《中华人民共和国安全生产法》对此是没有作出规定的,由此两个法律相比较的话,《中华人民共和国安全生产法》就属一般法,而对于监理公司和监理公司工作人员在造成安全生产事故时,那么《建筑工程安全生产管理条例》就是特别法,根据特别法优于一般法的原则,即便两被上诉人应当受到处罚的话,也应适用《建筑工程安全生产管理条例》,而不应使用《中华人民共和国安全生产法》。4、本案至目前为止,某某区安全监督管理部门已对被上诉人所在公司作出了行政处罚,而且国家建设部也依据《建筑工程安全生产管理条例》将上诉人所在公司的资质降低一级,且对责任人冷冬灵以安全事故责任罪给予了逮捕,作为责任公司已依法得到了处理,上诉人认定事实不清,适用法律不当,在不应适用该法律的情况下仍对被上诉人作出处罚。据此,我方认为一审判决的结果是正确的,但在阐述方面仍存有缺陷。

    经审理查明,上诉人与被上诉人在二审诉讼中对原审法院查明事实均无异议,本院予以确认。

    本院认为,《中华人民共和国安全生产法》第九条规定,县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。《中华人民共和国建筑法》第四十三条规定,建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理,并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。因此,被告广州市某某区建设局对本行政区域内的建筑安全生产工作有依法实施监督管理的职权。但上诉人在未经调查核实的情况下,仅凭有关机构作出的事故调查报告以及对事故有关责任人处理情况的通报,就认定被上诉人对前述安全事故的发生负有主要的领导责任,并对其作出行政处罚决定,属于认定事实不清,证据不足。《中华人民共和国安全生产法》第八十一条规定:“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的,责令限期改正;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前款违法行为,导致发生生产安全事故,构成犯罪的,依照型蓝有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。……”前述法律规定的处罚主体主要是生产经营单位未履行该法规定的安全生产管理职责的主要负责人,该法并没有对监理公司及其工作人员在发生安全事故时应如何处罚作出规定,上诉人适用前述法律对被上诉人作出处罚,属于适用法律错误。因此,原审法院判决撤销上诉人作出的行政处罚决定,并判令上诉人返还被上诉人缴纳的罚款是正确的,本院予以维持。

    《广东省安全生产条例》第三十一条第二项规定:一次死亡三至五人或者重伤十至二十九人的,由县级人民政府组织调查,报地级以上市人民政府审批结案。根据上述法规的规定,结合“4·9”事故的伤亡情况,上诉人虽然无权对该事故组织调查,但是其在对本辖区内的安全生产工作实施监督管理中,有权向有关部门调取相关证据,在核实无误的情况下才可以作为其作出行政处罚决定的证据,并在诉讼中向法院提交。上诉人认为其无权对事故进行调查且因其已参与了调查活动,对《某某东邦怡丰发泡胶有限公司“4·9”重大事故调查报告》所认定的事实无需再行核实的理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:

    驳回上诉,维持原判。

    二审案件受理费100元由上诉人负担。

    本判决为终审判决。

 

                                                       审 判 长      侯建文

                                                       审 判 员      詹琼芳

                                                        代理审判员    郭小玲

 

 

 
------分隔线----------------------------
栏目列表
值班律师
热点内容